De la déconcentration de Moïse à l’ébauche de la décentralisation par DIEU !

Contribution de la Bible à la gouvernance des affaires publiques : De la déconcentration de Moïse à l’ébauche de la décentralisation par DIEU ! (Comprendre l’importance de la décentralisation dans la gestion des affaires publiques)

Les expériences bibliques, notamment du temps de Moïse, laissent entrevoir une forme embryonnaire de déconcentration et de décentralisation. Les faits bibliques suivants corroborent cette affirmation et ont probablement inspiré la déconcentration et la décentralisation, surtout lorsque l’on sait que l’Eglise catholique a contribué à l’émergence de la décentralisation dans le cadre de l’organisation de la vie sociale autour de ses paroisses et le principe de subsidiarité énoncé dans sa doctrine sociale.

 

La déconcentration initiée par Moïse sur conseil de Jethro (Exode 18 comme figure de délégation hiérarchique).

Tout part d’un diagnostic de Jethro, beau-père de Moïse. Moïse incarnait un pouvoir central surchargé. « Le beau-père de Moïse lui dit : Ce que tu fais n’est pas bien. Tu t’épuiseras toi-même, et tu épuiseras ce peuple qui est avec toi ; car la chose est au-dessus de tes forces, tu ne pourras pas y suffire seul. » Exode 18,17-18, Louis Segond 1910

Le récit d’Exode 18 commence par une scène de surcharge administrative. Moïse siège seul pour régler les affaires de tout un peuple estimé à près de deux millions d’âmes. Les citoyens attendent du matin jusqu’au soir. Le chef est disponible, mais le système est mal organisé. Jethro ne conteste ni la légitimité spirituelle de Moïse, ni l’importance de son rôle. Il conteste la méthode : un seul homme ne peut pas porter durablement la totalité des demandes, des conflits et des besoins d’un peuple.

Ce passage enseigne que l’autorité la plus légitime peut devenir inefficace si elle est mal structurée et surtout concentrée dans les mains d’une seule personne. La proximité ne se limite pas à la présence physique d’un chef ; elle exige une architecture institutionnelle. Le peuple ne doit pas dépendre d’un seul guichet, d’un seul juge, d’un seul bureau, d’une seule signature ou d’un seul arbitrage. L’administration doit être organisée pour que les besoins ordinaires soient traités au bon niveau.

La solution proposée par Jethro : choisir (nommer), déléguer et hiérarchiser.

« Choisis parmi tout le peuple des hommes capables, craignant DIEU, des hommes intègres, ennemis de la cupidité ; établis-les sur le peuple comme chefs de mille, chefs de cent, chefs de cinquante et chefs de dix. » Exode 18,21, Louis Segond 1910

La réponse de Jethro repose sur quatre actes de gouvernance : choisir, qualifier, déléguer et hiérarchiser. Moïse doit choisir des hommes capables ; il doit vérifier leur caractère moral ; il doit leur confier des affaires ordinaires ; il doit organiser une chaîne de responsabilités. Les grandes affaires remontent à Moïse ; les petites affaires sont réglées à l’un niveau de déconcentration ainsi créé et plus proche.

Cette organisation ressemble à la déconcentration pour plusieurs raisons. Premièrement, l’autorité principale demeure Moïse (gouvernement central). Deuxièmement, les responsables ne constituent pas des entités autonomes : ils reçoivent une mission du chef. Troisièmement, les affaires difficiles remontent vers le centre. Quatrièmement, la logique est hiérarchique : Moïse, chefs de mille, chef de cent, chef de cinquante et chef de dix. Moïse est le chef de tout le système. Cinquièmement, l’objectif est de rapprocher le service du peuple tout en conservant l’unité de commandement.

La déconcentration d’origine mosaïque repose sur une exigence morale : les relais du pouvoir doivent être capables, craignant DIEU, intègres et ennemis de la cupidité. En d’autres termes, une administration déconcentrée ne vaut que par la qualité de ses responsables. Si les relais déconcentrés sont corrompus, arrogants, partisans ou incompétents, la proximité devient un danger ; elle rapproche l’abus du citoyen au lieu de rapprocher le service public.

 

Les apports de la déconcentration mosaïque.

L’expérience d’Exode 18 apporte au moins cinq leçons à l’administration territoriale moderne.

• La surcharge du centre finit par épuiser à la fois le chef et le peuple. Une organisation qui dépend d’un seul décideur devient fragile.
• La proximité administrative est une nécessité pratique : les petites affaires doivent être réglées au niveau où elles apparaissent.
• La délégation exige des critères de sélection : compétence, crainte de DIEU, intégrité, refus du gain déshonnête…
• La hiérarchie doit être claire : les cas simples sont traités localement ; les cas complexes remontent.
• La finalité n’est pas de réduire l’autorité du centre, mais d’alléger la charge pour mieux servir le peuple. « C’est toujours le même marteau qui frappe ; seulement, on en a raccourci le manche. » Odilon Barrot, homme politique français du XIXᵉ siècle, qui caractérisait ainsi la déconcentration administrative.

 

La décentralisation d’inspiration divine : Nombres 11 comme partage de l’esprit et de la charge.

La crise intervient après la phase de déconcentration : le peuple souffre et le chef ne peut plus porter seul le fardeau de la Nation. « Je ne puis pas, à moi seul, porter tout ce peuple, car il est trop pesant pour moi. » Nombres 11 :14, Louis Segond 1910. Nombres 11 présente une crise plus intense que celle d’Exode 18. Il ne s’agit plus seulement de files d’attente et d’insatisfaction populaire. Le peuple murmure, se plaint de la nourriture, regrette l’Égypte et manifeste une souffrance collective. Moïse n’exprime plus seulement une fatigue administrative ; il confesse une incapacité à porter seul la charge du peuple.

Cette crise révèle une vérité fondamentale : gouverner un peuple n’est pas seulement traiter des dossiers. C’est porter des besoins, des frustrations, des conflits, des attentes, des mémoires et des vulnérabilités. Un système trop centré sur une seule personne finit par transformer le chef en porteur solitaire de toutes les détresses. La réponse de DIEU ne consiste pas à délégué des responsabilités, mais à reproduire d’autres Moïse pour partager la charge. La décentralisation vise à reproduire des gouvernements locaux pour accompagner le gouvernement central.

 

La réponse divine : identification de soixante-dix anciens, un esprit partagé, une charge portée ensemble.

« Assemble auprès de moi soixante-dix hommes des anciens d’Israël, de ceux que tu connais comme anciens du peuple et ayant autorité sur lui; amène-les à la tente d’assignation, et qu’ils s’y présentent avec toi. Je descendrai, et là je te parlerai ; je prendrai de l’esprit qui est sur toi, et je le mettrai sur eux, afin qu’ils portent avec toi la charge du peuple. » Nombres 11,16-17, Louis Segond 1910. DIEU annonçait ainsi les fondamentaux de la décentralisation. Comparaison n’étant pas raison, DIEU peut bien symboliser l’Etat qui décide de se démultiplier à la base.

 

La réponse de DIEU est différente de celle de Jethro.

Jethro propose une réorganisation humaine basée sur la raison ; DIEU institue un partage de l’esprit, donc une reproduction du pouvoir de Moïse et le partage de la charge qui ressemble, à s’y méprendre à un transfert de compétences et de ressources à des personnes (entités) similaires à Moïse (Etat). Jethro insiste sur les qualités morales et DIEU met en avant le leadership et l’autorité locale des personnes ciblées. Les soixante-dix anciens ne sont pas simplement des agents chargés de filtrer les dossiers. Ils sont des responsables reconnus parmi le peuple, porteurs d’autorité, associés spirituellement et politiquement à la mission de Moïse. En réalité, les collectivités territoriales sont des reproductions de l’Etat central (Moïse) au niveau local. C’est pour cela que les anglais parlent de gouvernements locaux en comparaison au gouvernement central. Les collectivités territoriales sont des reproductions de l’Etat central au niveau local dans un esprit de complémentarité.

C’est pourquoi l’on peut présenter la décentralisation comme étant d’inspiration divine. Surtout lorsqu’on sait qu’elle est née de la doctrine sociale de l’Eglise catholique à travers le principe de subsidiarité. L’essentiel n’est pas de dire que Nombres 11 crée juridiquement des communes ou des collectivités territoriales au sens moderne. L’essentiel est de voir que DIEU refuse la concentration solitaire de la charge publique. Sa volonté permissive a donné naissance à la déconcentration qui n’a de portée qu’avec une vraie décentralisation. DIEU veut que la mission de conduire le peuple soit portée par plusieurs responsables enracinés dans la communauté, reconnus par elle, rendus capables et associés à la responsabilité collective.

 

De la délégation à la responsabilité partagée.

La différence entre Exode 18 et Nombres 11 est décisive. Dans Exode 18, l’accent est mis sur l’allègement de la charge par délégation hiérarchique. Dans Nombres 11, l’accent est mis sur le partage de l’esprit qui permet de gérer la charge et la charge elle-même. La déconcentration répond à la question : comment rapprocher la représentation du pouvoir central du peuple ? La décentralisation répond à une question plus large : comment reproduire l’Etat au niveau local en permettant aux communautés de participer à la conduite de leurs propres affaires ? Cette conception rejoint la définition du développement local promue par le Programme des Nations Unies pour le Développement, qui considère la participation citoyenne comme une condition essentielle d’une gouvernance locale efficace. Cette distinction éclaire la doctrine contemporaine. Une politique de décentralisation qui se contente de transférer des tâches administratives aux communes sans leur donner les ressources, les compétences, les capacités techniques et la légitimité citoyenne demeure incomplète. Elle ressemble davantage à une déconcentration déguisée qu’à une décentralisation véritable. À l’inverse, une décentralisation fidèle à l’esprit de Nombres 11 transfère aussi une capacité d’agir.

 

Le principe de subsidiarité, les paroisses en France et l’émergence de la décentralisation moderne

Le principe de subsidiarité est un apport important de la doctrine sociale de l’Eglise Catholique à l’émergence de la décentralisation moderne.  Formulé bien plus tard après son expérimentation, avec force dans l’encyclique Quadragesimo anno de Pie XI en 1931, il affirme qu’une autorité supérieure ne doit pas absorber ce que des personnes, des familles, des associations, des communes ou des structures intermédiaires peuvent accomplir par elles-mêmes. L’autorité supérieure doit plutôt soutenir, coordonner, compléter et garantir, sans se substituer inutilement aux niveaux inférieurs.

Appliqué à l’État, ce principe rejoint l’idée décentralisatrice : ce qui peut être décidé et exécuté au plus près des citoyens ne doit pas être mécaniquement retenu par le centre. La commune, le département, la région, mais aussi les associations, les paroisses, les familles et les corps intermédiaires deviennent alors des lieux légitimes d’initiative publique et sociale.

La doctrine sociale de l’Église catholique a donné une justification morale et philosophique à l’autonomie locale, ce qui a facilité son appropriation au niveau de l’Etat, dans un contexte de confusion entre l’Etat et la religion catholique. Par le principe de subsidiarité, elle affirme que l’État ne doit pas absorber la société, mais soutenir les initiatives des personnes, des familles, des associations et des collectivités. Par son attachement aux corps intermédiaires, elle valorise les communes comme lieux naturels de participation et de solidarité. Par l’histoire paroissiale française, elle rappelle enfin que la commune moderne s’est construite sur un ancien maillage communautaire dont la paroisse fut longtemps l’expression la plus vivante.

Avant la Révolution française, la vie locale s’organise autour de plusieurs cadres : paroisses, villes, seigneuries, provinces, communautés d’habitants. La paroisse jouait alors un rôle central dans l’état civil, l’assistance, la vie communautaire et la structuration du territoire. Mais ces réalités locales ne constituent pas encore une décentralisation au sens moderne, car elles restent soumises à des autorités multiples : monarchie, Église, seigneurs, intendants royaux.

À partir de l’Ancien Régime, la monarchie française renforce progressivement la centralisation, notamment par le rôle des intendants, représentants du pouvoir royal dans les provinces. L’État cherche à unifier l’administration, la fiscalité et la justice. La Révolution française marque un tournant majeur. Elle supprime les anciennes provinces et crée un nouveau maillage territorial plus rationnel. En 1789, les anciennes paroisses deviennent la base des municipalités, puis des communes. En 1790, les départements sont créés pour remplacer les provinces, dans une logique d’égalité administrative et d’unification nationale. Le site internet Vie-publique rappelle que la Révolution apporte une organisation territoriale nouvelle, fondée notamment sur les communes et les départements. Là encore, cette réforme n’était pas une vraie décentralisation. Elle crée des collectivités locales, mais dans un esprit fortement unitaire : l’objectif est de construire la Nation et d’éviter les particularismes locaux. La France a dû attendre la Constitution de 1958 qui reconnait les collectivités territoriales à travers son article 72 qui pose le principe selon lequel elles s’administrent librement par des conseils élus. Mais, jusqu’au début des années 1980, la France reste encore très centralisée. Le préfet exerce une tutelle importante sur les actes des collectivités locales. Les collectivités disposent de marges d’action, mais leur autonomie reste limitée.

La grande rupture intervient avec les lois Defferre, adoptées à partir de 1982. Elles constituent l’acte I de la décentralisation française. Ces textes suppriment la tutelle administrative a priori de l’État sur les collectivités territoriales, transfèrent des compétences aux communes, départements et régions, et font du président du conseil général et du président du conseil régional les exécutifs de leur collectivité.

 

Inspiré de la communication « La solidarité dans l’action publique communale selon la Parole de DIEU » de Franck S. KINNINVO, Expert en communication et en Gouvernance Locale