Présidence du Sénat du Bénin

Patrice TALON face à son ultime réforme, celle des comportements politiquement nuisibles

(Le Bénin troque 7 sages devenus trop jeunes contre 25) 

Par Franck S. KINNINVO 

En se faisant élire Président de la République en 2016 sur la base d’un projet de réforme institutionnelle, administrative et surtout politique, le Président Patrice TALON devrait être loin de penser que sa plus grande réforme serait de rendre plus vertueux les comportements et des mœurs politiques au Bénin. Bien qu’ayant trouvé sa voie, le Bénin reste un pays vulnérable. Cette vulnérabilité ne vient pas de l’étranger, mais des Béninois eux-mêmes. Ce qui nous renvoie à l’évangile de JESUS dans Mathieu 12 : 25 « … Tout royaume divisé contre lui-même est dévasté, et toute ville ou maison divisée contre elle-même ne peut subsister. » Assurer la Présidence du Sénat est donc une opportunité pour le Président Patrice TALON, une exigence morale pour ouvrir l’un des tout dernier chantier, celui d’un changement de mentalité politique et mettre cette cerise sur le Gateau des réformes déjà actées afin de baliser durablement le chemin du développement pour le Bénin.

Le Sénat béninois, une institution nouvelle face au plus ancien problème du Bénin : la gestion des désaccords et des intrigues politiques

Bien avant l’indépendance de 1960, le philosophe français, Emmanuel Mounier, observant la vie publique du Dahomey, formulait déjà un diagnostic prémonitoire : « Le Dahomey est le quartier latin de l’Afrique. Mais cet intellectualisme fait de méchanceté et de mesquinerie est de nature à retarder le développement du pays ». Cette appréciation, à la fois sévère et lucide, résonne encore dans le Bénin contemporain. Le rôle du Sénat béninois est donc de travailler immédiatement et durablement à une orientation exclusivement saine de la vivacité intellectuelle des Béninois pour en faire, non un élément d’entrave du développement, mais un facteur de progrès, dans un contexte démocratique. Ce défi, à la fois éducatif, pédagogique et répressif, reste le plus difficile et le plus compliqué à relever. Le Pasteur Yannick Djatti de la Côte d’Ivoire, de passage au Festival Effuzion 2026 disait quelque chose de profond sur le sujet qu’il me plait de paraphraser : « DIEU m’a dit un jour ceci : tu t’investi dans la vielle génération pour les changer. Cela te coûtera cher avec peu de résultats. Investis sur les jeunes et tu auras vite le résultat ». Or le Senat béninois veut changer une génération de vieux briscards et aussi de jeunes rompus dans l’art de fatiguer un gouvernement et d’enliser un mandat présidentiel.

C’est donc dans cette vision vertueuse que la réforme constitutionnelle de 2025 et le règlement intérieur adopté le 30 juillet 2026 donnent au Sénat béninois un rôle sans équivalent dans l’architecture institutionnelle du pays et sur le plan international : chambre de réexamen législatif en cas de divergence politique, organe de gestion de la trêve politique, gardien des mœurs politiques et autorité habilitée à suspendre ou retirer des droits politiques ou civiques à certains acteurs. Qui mieux que Patrice TALON pour gérer la première mandature d’une telle institution et produire de la stabilité et la protection des libertés démocratiques.

La force dévastatrice des polémiques politiciennes sur la gouvernance publique au Bénin

Le Bénin possède une tradition remarquable de débat public. Des marchés aux amphithéâtres, des stations de radio aux plateaux de télévision, des conversations de quartier aux groupes YouTube, Instagram et surtout WhatsApp, Facebook et Tik-Tok, une décision publique peut être discutée, contestée, caricaturée ou défendue en quelques minutes. Cette vitalité est une richesse démocratique. Mais son arrière-plan peut être dévastateur. Le danger apparaît lorsque le débat cesse d’être constructif et ne s’oriente plus vers les faits et les solutions. La polémique politicienne ne cherche plus à comprendre une décision, à en mesurer les effets ou à en proposer la correction. Elle vise à disqualifier l’auteur avant même d’examiner l’acte. Cette posture défie et fragilise l’action gouvernementale surtout lorsqu’elle est relayée par une partie de la classe politique. Elle transforme le gouvernement en adversaire, le concurrent politique en ennemi désigné, un choix de politique publique en complot et parfois en preuve de culpabilité.

L’opinion publique, dans un tel environnement où les institutions de la République peuvent être mises à contribution, devient une puissance dévastatrice de l’action publique. Elle peut obliger le pouvoir à expliquer, corriger et rendre compte. Mais elle peut aussi, lorsqu’elle est alimentée et soutenue par certains réseaux et la mise en scène émotionnelle, imposer un faux agenda à l’État. Une accusation anonyme, répétée par des milliers de comptes, peut acquérir davantage d’autorité qu’un document officiel. Une séquence vidéo coupée de son contexte peut déplacer le débat national. Une information incomplète peut provoquer des réactions administratives précipitées, détourner les équipes de leurs missions et éroder la confiance dans les institutions. A cela s’ajoute une situation de campagne électorale permanente. Chaque réforme est lue comme une manœuvre de conquête ou de conservation du pouvoir. C’est ainsi que, depuis 1996, les mandats présidentiels s’enlisent ou s’illustrent par des compromissions politiciennes aux dépens de l’action gouvernement qui seule peut produire le développement en conjugaison avec la gouvernance locale.

La notion de trêve politique

La trêve politique est l’une des innovations les plus sensibles du nouvel ordre institutionnel béninois. Actée par la réforme constitutionnelle de 2025, elle est précisée par l’article 75 du règlement intérieur du Sénat. La trêve politique est la période séparant deux années électorales. Durant cette séquence d’environ six ans, les partis d’opposition et les acteurs politiques, lorsqu’ils critiquent l’action publique, sont appelés à proposer des alternatives ou des solutions constructives. Le même article prévoit, en plus des critiques constructives, la possibilité d’aller plus loin afin de mobiliser l’ensemble du pays autour de la vision de développement qui a émergée lors des élections générales. C’est l’idée d’un Pacte de responsabilité républicaine entre le Gouvernement et les partis politiques d’opposition, conclu sous l’égide du Sénat, afin d’éviter l’installation d’une campagne électorale permanente.

La trêve politique, dans sa forme la plus parfaite, peut être comprise comme une période d’union sacrée pour le développement de la nation. Une période durant laquelle, après un an de débat et de campagne politique, le peuple souverain a fait son choix, un choix qui détermine l’action publique au niveau national, régional et local. Dans ses grandes lignes, cette action publique est soutenue par l’ensemble des forces politiques du pays. La trêve politique change l’exigence attachée à la critique : sortir de la pure dénonciation pour documenter les objections et rendre visible une proposition alternative. Une opposition privée du droit de critiquer serait une opposition fictive. De même, une opposition qui ne vise que la paralysie de l’action gouvernementale sans jamais formuler des propositions alternatives ou constructives manquerait, quant à elle, de sens de responsabilité selon le nouveau référentiel que le Sénat promeut au Bénin.

L’approche pour conclure le pacte républicain

Le règlement du Sénat organise la négociation du Pacte en quatre temps. Le Président de la République peut solliciter le Sénat afin d’ouvrir des négociations avec un ou plusieurs partis d’opposition (article 76). Le Bureau du Sénat désigne ensuite des sénateurs-facilitateurs, dans un délai de dix jours, pour servir d’intermédiaires (article 77). Ces facilitateurs conduisent les concertations nécessaires (article 78). Lorsque les parties parviennent à un accord, le Sénat l’approuve en séance plénière et les manquements peuvent être invoqués pendant la trêve (article 79).

 

Cette procédure donne au Sénat une fonction de médiation constitutionnelle. Un pacte crédible devrait préciser les obligations réciproques : accès de l’opposition à l’information utile, respect de la contradiction constructive, refus de la violence et des discours de haine, interdiction de la désinformation organisée, renonciation à la mobilisation permanente sur des bases électoralistes, mécanismes de consultation de l’opposition républicaine sur les sujets d’intérêt national et procédure de règlement des différends. Dans ce ralliement de fait à l’intérêt général, la réciprocité est décisive. Une trêve qui ne pèserait que sur l’opposition deviendrait un instrument d’affaiblissement de la minorité qui n’est pas au pouvoir. Le Gouvernement doit lui aussi accepter davantage de contrôle, la reddition de comptes, la communication des données pertinentes et le droit de l’opposition à formuler une lecture différente de l’intérêt général. Le Sénat ne peut exiger une opposition constructive que s’il garantit, en retour, un pouvoir ouvert au débat. En cela, le Gouvernement doit accélérer la mise en place des outils du Partenariat pour un Gouvernement Ouvert signé par le Bénin. Les règles du PGO facilitent l’inclusion des acteurs politiques et de la société civile.

Missions et spécificité du Sénat béninois

Le Sénat béninois est une seconde chambre, mais il n’est pas la copie de l’Assemblée nationale. Il ressemble plus à une instance morale de gestion des divergences politiques susceptibles d’entraver l’action gouvernementale et donc de décrispation de la vie publique pour un meilleur vivre ensemble. Toutes ses prérogatives tirent leur source de cette mission centrale. Sa singularité tient au croisement de trois fonctions : une fonction législative vraiment ciblée, une fonction de médiation et de régulation de la vie politique et une fonction disciplinaire sur les acteurs politiques.

Sur le terrain législatif, le Sénat reçoit les projets et propositions de loi en même temps que le président de l’Assemblée nationale. Il peut demander une seconde délibération des lois ordinaires ou organiques, hors les exceptions prévues, notamment les lois de finances, de règlement et les lois-programmes. Pour les lois constitutionnelles, électorales et celles organisant la vie et les activités des partis politiques, il dispose d’un pouvoir d’avis de non-objection ou d’objection. Il intervient donc prioritairement lorsque les règles du jeu institutionnel et politique sont en cause.

Sur le terrain de la régulation politique, l’article 3 lui confie la veille sur les mœurs politiques, la continuité de l’État, la stabilité politique, la paix et le respect de la trêve politique. Il peut adopter des résolutions contenant des recommandations d’ordre général ou spécifique. Il peut approuver le Pacte de responsabilité républicaine. Il peut également, par ordonnance, prononcer des sanctions de suspension ou de retrait des droits politiques ou civiques dans les conditions prévues par la Constitution et son règlement intérieur. Le vocabulaire employé révèle la nature hybride de l’institution. Le Sénat émet des avis, adopte des résolutions, prend des décisions et rend des ordonnances de sanction. Il n’est pas une juridiction pénale, mais la procédure de sanction, bien que politique et pédagogique, emprunte à la logique juridictionnelle : notification des faits, désignation d’un rapporteur, mesure d’instruction à la Cour Constitutionnelle, auditions, accès aux moyens de défense, assistance d’un avocat, rapport contradictoire et décision de la plénière.

Le règlement fixe également une philosophie de fonctionnement. L’article 8 place l’exercice des attributions du Sénat sous les principes de neutralité politique, de transparence et de recherche continue du consensus. L’article 96 interdit aux sénateurs d’être acteurs ou partisans politiques et leur impose une obligation de réserve. On entre ainsi au Sénat, en principe, pour sortir de la compétition immédiate et adopter le point de vue du temps long. Depuis l’installation de la Cour Constitutionnelle, ses membres étaient appelés « sages ». Mais face à la qualité des membres du Sénat et à leurs missions, la notion de sage de la République devraient leur revenir, surtout avec la jeunesse de s membres de la haute juridiction constitutionnelle.

Pacification durable des relations entre l’Assemblée nationale et l’exécutif

En dehors des acteurs politiques qui peuvent plomber l’action gouvernementale, le Chef de l’Etat en exercice au Bénin peut aussi subir l’opposition du parlement. Le règlement intérieur du Sénat contient plusieurs mécanismes de décompression et de pacification des relations entre l’Assemblée Nationale et le Président de la République. L’article 48 prévoit que les Bureaux du Sénat et de l’Assemblée nationale se concertent régulièrement et coordonnent, dans la mesure du possible, leurs calendriers législatifs. Lorsqu’une seconde délibération est demandée, des représentants du Sénat peuvent assister aux travaux de la commission compétente et de la plénière de l’Assemblée nationale afin d’expliquer les termes de la résolution sénatoriale (article 46). Le Sénat n’est donc pas seulement un organe qui renvoie un texte : il expose, argumente et permet à l’Assemblée de comprendre les motifs de sa demande.

Le Président de la République peut, de son côté, saisir le Sénat lorsqu’une loi votée en seconde délibération n’a pas pris en compte ses demandes ou lorsqu’une contestation persiste sur certaines dispositions (article 56). En matière de régulation de la vie politique, il prend les mesures nécessaires à l’application des décisions du Sénat (article 57). Cette articulation place le Sénat au centre d’un triangle institutionnel : Assemblée nationale, exécutif et partis politiques.

La clarification de la notion d’« acteurs politiques »

Le règlement intérieur adopté le 30 juillet 2026 apporte désormais une réponse substantielle à l’urgence d’une définition précise de l’acteur politique en son article 81. Cette clarification est capitale, car la qualité d’acteur politique détermine l’exposition ou non au pouvoir de sanction du Sénat. Sont visés, d’abord, les citoyens béninois qui, par leur fonction ou un titre quelconque, disposent du pouvoir de légiférer, exercent un pouvoir réglementaire ou participent, comme décideurs, à la conception, à la mise en œuvre ou à l’évaluation d’une politique publique. Sont ensuite visés ceux qui assurent une fonction de direction ou d’administration au sein d’un parti, d’un regroupement de partis, d’un mouvement à caractère politique, d’une organisation syndicale ou associative lorsqu’ils agissent à des fins politiques. Le texte inclut encore les membres des institutions de la République qui ne sont pas astreints à une obligation de réserve politique. Trois hautes autorités sont expressément exceptées du champ de la sanction sénatoriale : le Président de la République, le président de l’Assemblée nationale et le président du Conseil économique et social.

Cette définition permet de corriger plusieurs confusions. Un citoyen qui critique une réforme sur Facebook n’est pas, de ce seul fait, un acteur politique. Un journaliste qui interroge une décision publique ne devient pas automatiquement justiciable du Sénat. Mais par contre, toute personne qui intervient dans le cadre d’une organisation apolitique, mais à des fins politiques peut être visée. Le règlement intérieur ne désigne ni les églises, ni les mosquées, ni les confessions religieuses comme catégories politiques. Le corps religieux n’est pas, en lui-même, placé sous la juridiction politique du Sénat. Ce qui peut faire entrer un responsable religieux dans le champ de l’article 81 n’est pas sa foi, son ministère ou son autorité spirituelle, mais plutôt des propos ou des actes à des fins politiques. Une ouverture très large qui mérite des clarifications à tout le moins jurisprudentielles.

 

Une procédure contradictoire

La procédure de sanction prévue aux articles 82 à 86 constitue une garantie indispensable. Le Sénat peut être saisi par le Président de la République, un acteur politique, tout citoyen ou toute organisation citoyenne légalement constituée ; il peut également s’autosaisir. Après saisine, un sénateur-rapporteur instruit le dossier, notifie les faits, conduit les auditions, reçoit les moyens de défense et peut autoriser l’assistance d’un avocat. Son rapport peut conclure à l’absence de faits, à l’absence de sanction ou à une sanction. La décision appartient ensuite à la plénière.

Le Sénat devra surtout produire une jurisprudence lisible. La sanction ne devient légitime que lorsqu’elle est prévisible. Les décisions devraient préciser la qualité d’acteur politique retenue, le lien entre la fonction et les faits, l’atteinte caractérisée, les arguments de la défense, les raisons du choix de la sanction et sa durée. La motivation n’est pas un supplément de forme : elle est la condition de l’autorité morale de l’institution.

Patrice Talon face à son ultime réforme : celle des comportements

Patrice Talon a réformé le Bénin sur le plan politique, administratif, institutionnel et dans la conception et la mise en œuvre des politiques publiques. Mais toutes ces réformes peuvent faiblir si la contestation politique n’est pas bien gérée. À la présidence du Sénat, Patrice TALON va devoir œuvrer pour un changement de mentalité. Ses instruments seront donc différents. Il lui faudra davantage convaincre qu’ordonner, écouter avant d’arbitrer, créer des habitudes plutôt que multiplier les injonctions et faire accepter des règles à ceux qui pourraient être tentés de les contourner. La réussite du Sénat ne se mesurera pas au nombre de sanctions prononcées. Elle se mesurera au nombre de sanctions devenues inutiles parce que les acteurs auront intégré les limites nécessaires à la vie démocratique. Elle se mesurera à la capacité de l’opposition à critiquer sans souhaiter l’échec du gouvernement et donc du pays ; à la capacité de la majorité à gouverner en intégrant les critiques constructives ; à la capacité des institutions à traverser les alternances sans remettre en cause les fondations de l’État et sa vision globale de développement ; et à la capacité des citoyens à distinguer le débat normal de la manipulation organisée.

Cette ambition exige que le Sénat soit lui-même exemplaire. Il devra appliquer les mêmes principes aux anciens alliés et aux anciens adversaires. Il devra protéger la liberté de critique constructive avec la même détermination qu’il combattra les véritables dérives politiques. Il devra résister à la tentation de devenir le prolongement d’une majorité ou d’un gouvernement.

L’article 8 du règlement intérieur lui fournit sa boussole : neutralité politique, transparence et recherche continue du consensus. Ces trois exigences doivent gouverner toutes ses décisions. Sans neutralité, le Sénat sera suspect. Sans transparence, il sera contesté. Sans consensus, il risque de reproduire les affrontements qu’il a été créé pour contenir.

Le chantier économique du Bénin est engagé. Le chantier infrastructurel est visible. Le chantier administratif se poursuit. Reste le plus difficile : le chantier des comportements politiques et citoyens. Les routes se reconstruisent, les finances se réorganisent et les procédures se modernisent. La confiance, lorsqu’elle est durablement détruite, se répare beaucoup plus lentement. C’est Pascal Iréné KOUPAKI, tout nouveau sénateur qui a l’habitude de dire à son entourage « la confiance est comme un verre d’eau. Lorsqu’elle tombe, elle se casse et sauver les meubles devient difficile ».

Les cinq années de la première présidence du Sénat doivent permettre au Bénin de franchir une nouvelle étape : passer d’une démocratie principalement organisée autour de la conquête et de la contestation du pouvoir à une démocratie également fondée sur la responsabilité dans l’exercice, la critique constructive et la transmission du pouvoir. C’est à ce prix que la vivacité intellectuelle des Béninois cessera d’être perçue comme une menace pour le développement et deviendra l’un de ses moteurs les plus puissants.

Franck S. KINNINVO